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我国公务员制度浅析

2012-7-31 10:58:20 民航文化传播网 通讯员:郑伟 阅读:

  【摘要】现代意义上的公务员制度最初形成于西方资本主义国家,国家公务员制度的出现是人事行政制度走向现代化的标志,公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。本文通过介绍我国公务员制度的内涵及其主要原则,探究我国公务员制度的建立和发展,进行我国公务员制度比较分析,探索我国公务员制度的完善方向。

  一、我国公务员制度的内涵及其主要原则

  我国公务员制度是指党和国家对国家公务员进行管理的有关法律、法规、政策的总称,包括《中华人民共和国公务员法》和各类单项制度及实施办法、实施细则等,建立和推行国家公务员制度是我国政治生活中的一件大事,是政治体制改革的一项重要内容。我国国家公务员制度是具有中国特色的、适应建立社会主义市场经济体制需要的管理制度,它是在继承和发扬我国干部人事管理优良传统和基本经验的基础上,吸收党的十一届三中全会以来干部人事制度改革的成果,并借鉴发达国家的有益做法而形成的。国家公务员制度的建立,有利于造就适应现代化建设需要的、精干、高效的机关工作人员队伍,形成强有力的机关工作系统,为现代化建设提供有效的组织保证;有利于促使我国机关的人事制度由计划经济下的管理模式向与社会主义市场经济体制相适应的管理模式转变,为促进和加强社会主义民主与法制建设提供强大制度保障。

  我国公务员制度坚持以下原则:一是竞争原则。竞争在国家公务员制度中是公开、平等的,竞争机制是我国公务员制度的核心内在机制,它贯穿公务员制度的始终,并主要体现在公务员的考试录用、晋升与降职、职务任免,以及辞退制度上。二是功绩原则。功绩是国家公务员的工作实绩,公务员的职务升降、考核、任免、奖励等都以其在工作中的功绩为主要依据。三是法制原则。法制原则就是制定法律规范依照法规对国家公务员进行管理,国家公务员依照法律、法规行政,并受法律保护;有关国家公务员考试、录用、任免、升降等都必须按照国家公务员法律规定。四是党管干部原则。党管干部原则是社会主义国家人事制度坚持的根本原则,建立国家公务员制度不是削弱党对干部的领导,而是加强和完善党对机关工作人员管理工作的领导;通过把党的组织路线、方针、政策按一定程序转化为机关人事管理的法规,依此对机关工作人员进行管理。

  二、我国公务员制度的建立和发展

  中国自隋唐至明清的科举制度,曾享誉全球,被公认为是文官制度的基础。“为政之要,唯在用人”,国家机关是社会运行的中枢,其人事制度如何,不仅对于提高效率具有重要作用,而且对其他单位人事管理具有重要的示范和引导作用,所以国家公务员制度的建立被作为干部人事制度改革的重点。为建立符合国情的公务员制度,从上个世纪80年代初开始酝酿,在继承和发扬优良传统的同时,根据市场经济发展的形势,广泛借鉴国外的科学方法,经过了十多年改革实践探索,1993年10月1日《国家公务员暂行条例》(以下简称《条例》)开始施行,这是我国人事制度改革和发展的里程碑,标志着具有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的基本确立,公务员管理开始走上制度化、规范化的道路。《条例》施行后,按照中央部署,各级组织人事部门秉承“整体推进,突出重点,分步到位”的思路,从1994年重点抓考录制度的建立实施、严把公务员队伍“进口”开始,一年一个重点,公务员制度建设稳步推进:凡进必考机制基本建立,激励机制开始运行,奖励制度发挥有效作用,竞争上岗制度逐步推开,轮岗、回避初见成效,“出口”初步畅通,培训开始步入轨道,廉政约束机制发挥作用,公务员权利有了保障。经过10多年的实践,为进一步健全和完善公务员制度积累了丰富经验。针对当时公务员制度建设中存在的公务员制度立法层次较低、管理的权威性不够、执法检查机制不健全,公务员范围过窄,公务员激励机制不健全等问题,2000年6月中央印发的《深化干部人事制度改革纲要》明确提出要抓紧研究制定公务员法,逐步健全党政机关干部人事管理的法规体系。2001年初成立公务员法起草工作领导小组并开始工作,2002年党的十六大提出“改革和完善干部人事制度,健全公务员制度”,对公务员法起草提出了新的要求。2004年11月国务院常务会议讨论公务员法草案并原则通过并提请全国人大常委会审议。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》),自2006年1月1日起施行。

  《公务员法》是经全国人民代表大会常务委员会通过的有关公务员的国家法律制度,较之国务院颁布的《条例》在许多方面都有新的突破:一是调整了公务员范围,按照界定标准涵盖了中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关中除工勤人员以外的工作人员。二是公务员执行公务时认为上级的决定或者命令有错误的可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。三是突出了对公务员的分类、严格管理,首次将公务员按照工作性质分为综合管理类、专业技术类、行政执法类三类;建立了公务员的“三口”(入口、出口、楼梯口)流动制度,用法律形式确定了公务员有上有下、有进有出的人事机制;引入领导成员的引咎辞职和责令辞职制,即所谓“问责制”,并规定了离职从业限制。四是建立职位聘用制,首次明确了“聘用制”公务员的“合法身份”把聘任制作为公务员任用的补充形式,可拓宽选人、用人渠道,改善公务员队伍结构,增强公务员制度的生机和活力。五是建立公务员权益保障制度,设立了人事争议仲裁制度,适用于聘任制公务员与机关之间发生争议的处理。六是简化公务员工资构成,更好地体现按劳分配的原则。

  三、我国公务员制度比较分析

  新建的公务员制度吸收借鉴了古今中外人事管理的经验和方法,体现了现阶段国情,保持了中国特色并具有鲜明的时代特征。与过去干部人事制度相比,其特点有以下几方面:一是建立竞争激励机制,坚持公开、平等、竞争、择优原则。二是建立科学管理体系,实行工作责任制。各级行政机关分门别类地确定各个职位的职责、任务及任职资格条件,制度职位规范;在此基础上,对各个职位上的工作人员实行严格考核,并将考核结果作为工作人员奖惩、职务晋升、增资晋级的依据,做到功过分明,激励公务员勤奋工作。三是建立新陈代谢机制,实现能进能出、能上能下。四是建立廉政约束机制,保证公务员廉洁奉公。公务员制度把廉政作为公务员行为的重要准则,贯穿在公务员的权利义务、录用、考核、晋升等各项管理之中,同时还建立专门性制度,加以防范和制约;制定严格的纪律,违者将受到惩戒处分;实行回避制度,对有一定亲属关系的公务员在任职和工作上做出一定的限制,防止以权谋私的现象发生。此外对某些特殊岗位上的公务员还实行定期转换,以减少人际关系的影响,保证公务员依法秉公办事。五是建立系统的法规体系,实行法制化管理。公务员管理既建立总法——《公务员法》,又建立与总法相配套的录用、职位分类、考核、培训、职务升降、工资福利、退休等各单项法规,使人员管理的各个环节,都有法可依,并且要求严格依法办事。

  与西方文官制度相比,本质区别主要表现在以下几个方面:一是不搞“政治中立”。中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则,建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证,所以要求公务员必须始终与党中央保持一致,坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。而西方文官制度则强调所谓“政治中立”的原则,要求文官不得参加党派等政治活动,在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等等。二是坚持党管干部。中国共产党是领导各项事业的核心力量,公务员制度是党的干部制度的一个组成部分,在公务员的管理上强调要坚持党的组织领导、贯彻党的组织路线、保持党对政府重要领导人选的推荐权,而西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外,不受任何党派干预,与党派政治脱钩,是独立的管理系统。三是不搞“两官分途”。我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分,这是由于我国是共产党执政的国家,不搞多党轮流执政,所以不存在政务官与事务官的截然分开;而西方文官制度则实行“两官分途”,强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化,这是两个截然不同的职官体系,相互之间不能转任。四是坚持服务于民的宗旨。做人民公仆,为人民办事,对人民负责,受人民监督,这是中国公务员最根本的行为准则;中国公务员没有自己集团的特殊利益,也不存在任何形式的特权;而西方国家的文官则是一个独立的利益集团,它受雇于政府,是政府的雇员,一切服从政府需要,为政府利益服务。

  四、我国公务员制度的完善

  一国政府采用何种管理模式,由其社会发展的整体水平及其政治文化背景所决定。中国正处于工业化、城镇化、市场化、法治化的发展阶段,在这样的阶段我们最缺乏的是与上述过程相适应的政府管理制度,而官僚制所倡导的专门化、专业化、职业化、法治、效率等理性价值恰恰是我国公务员管理体制还不足的。因此有必要吸收和借鉴一些新公共管理的理论和方法以克服其不足,从而建构起既立足于现实,又能适应社会发展趋势的新型公务员制度。

  (一)倡导管理理念从控制导向到服务导向

  全心全意为人民服务是我国政府及其工作人员行动的根本宗旨,但由于长期的封建专制和高度集权的计划体制影响,政府及其工作人员还存在权力本位、官本位的观念,习惯的是控制而不是服务。政府改革应明确政府存在的目的,彻底转变观念,树立“服务导向”的新理念,将公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上,更加关注人民的需要和利益,并将这些需要和利益作为政府的施政目标。

  (二)创新管理方式从以事为中心转到以人为本的管理模式

  新时期人力资源取代工业资本成为最重要的战略资源,对政府而言拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务员队伍是实现政府治理目标的根本保证。传统公务员管理模式主张以事为中心而忽视人,管理过程强调的是严格监督控制,这种管理模式扼杀了人的积极性和创造性,从而影响了组织绩效。因此西方各国无不将以事为中心的管家式管理模式转向以人为中心的民主人道的公共人力资源管理模式,将人视为组织最重要的资源,重视营造良好的有利于人成长的工作环境来激发公务员的潜能和创造力,使公务员有良好的绩效表现以及较高的服务品质,进而促使政府目标的达成和效能的实现,同时也促进人的充分发展。

  (三)优化组织结构从机械封闭式到弹性开放式

  人的行为受组织结构的制约,新型公务员制度的有效运行有赖于其组织机构的创新。原有公务员组织结构是高度集权的金字塔式结构,这样的结构必然会导致组织的封闭、开放性差,无法快速应对环境变化;会漠视民众的需求,会抑制人的活力和创造力。因此必须创新组织结构,构建一个弹性化组织结构。其主要特征是:对环境具有开放性和回应性,以公民的满意为导向;政策制定与执行相分离,强调战略管理;组织的扁平化,减少中间管理层级;倡导分权或授权而非集权;重视组织成员和公民的参与;网状型的沟通与联系;以团队精神而不是以命令与服从来达到整合与控制;建立跨部门的功能组织或虚拟组织,这种组织结构能充分发挥公务员的能力和潜能,使民众在任何时候、任何地点都能得到良好的服务。

  【参考文献】

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  [2] 傅礼白.国家公务员制度概论[M].山东:山东大学出版社.2004年.

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